近年來，我在台灣、香港和普羅旺斯三地之間往返移動。幾天前，剛回到普羅旺斯。週末，固定的活動是到農民市場買菜，和一群定居在南法的朋友喝咖啡聊是非，拜彼得梅爾（《山居歲月》作者）之賜，這些朋友幾乎都是從英國到此退休的專業人士，雖然離家萬里，卻無時無刻不緊盯著英國的一舉一動，跟我盯著台灣一樣。

英國人見面不免先說一回天氣，接著立刻互相詢問，聯署了嗎？還沒有的話趕快！上週末英國的大事除了近百萬人在倫敦參加反脫歐遊行，就是短短幾天已經有超過五百萬人聯署要求政府撤銷兩年前啟動的《里斯本協議》50條脫歐條款，聯署還在進行中。

歐盟規定《里斯本協議》50條啟動後，會員國有兩年緩衝時間準備，不論雙方有沒有達成任何協議，兩年一到脫歐就會自動生效。和台灣的大法官釋憲同婚一樣，時間一到就必須執行。

英國2016年公投以52：48決定脫歐，隔年啟動脫歐條款，今年3月29日為脫歐期限。英國首相梅依提出的脫歐協議已經兩度在英國國會被否決，而在無協議脫歐對歐盟和英國是兩敗俱傷的考量下，歐盟上週同意把期限放寬至4月12日。

英國脫歐公投通過後，在如何脫歐問題上陷入僵局，不只許多倡議者早已離開政府，當前的梅伊內閣提出的脫歐協議，也遲遲無法在國會通過。圖為3月29日，梅伊第三度在下議院提出脫歐協議案，在下議院演講。圖片來源：達志影像／路透社。

接下來如何發展沒人能預測，梅依可能四度向國會提出她的脫歐協議，但一樣的內容已經被拒絕三次，很難想像第四次會讓國會買單。由於英國和歐盟都不樂見無協議脫歐，也許把脫歐的期限再往後延，等待一個英國國會能接受新的脫歐協議。可是許多歐盟會員國已經對冗長沒有進展的脫歐過程感到不耐，這個可能性也有待觀察。

不少人寄望於二次公投，再度訴諸現今民意是否還願意脫歐，調查顯示如果有第二次脫歐公投，可能的結果會是留歐以54：46略勝脫歐。還有另一派主張國會先無條件通過首相梅伊提出沒人滿意的脫歐協議，再公投決定人民要不要買單這個協議，買單就脫歐不買單就留歐。

在普羅旺斯與世無爭暖暖春陽下，英國朋友們對脫歐的議題卻是談得更起勁了。一位退休的英國職業外交官憤憤不平地說：都是那該死的公投，否則英國不會走到今天這個地步，竟然還有人提更多的公投，簡直是一場鬧劇！我笑了笑：去年底我們台灣的地方選舉有十個公投案哩！

霎時眾人目瞪口呆，無法相信，再三確認我沒有說錯他們沒有聽錯。當我解釋能源和同婚相關的公投項目都不止一個時，他們簡直覺得是天方夜譚；當我無法完整敘述全部公投的議題時，他們可能暗暗認為我只是在說笑。台灣最自以為傲的民主，當時感覺竟然可以跟退休外交官剛剛描述一樣：簡直是鬧劇一場！

我還沒跟他們說接著呂秀蓮要提和平中立公投，黃士修要提重啟核四公投，獨派可以提獨立正名制憲，統派應可以提和平協議一國兩制，護家盟可以再參一腳…通通過關的話明年一月大選我們可以再度排隊排得天荒地老，然後蓋章蓋得手忙腳亂，忘了究竟投票選什麼。

令人心驚膽跳的是；民進黨竟然還要修法讓兩岸和平協議能夠納入公投，以為列出嚴格的門檻選民就會深思熟慮為政策投票，而攸關國家前途的議題一如人權，怎能是公投選項？英國脫歐的慘劇就活生生的擺在眼前。

公投一點也不民主，退休的英國外交官如是說。第一次公投脫歐驚險過關，如果有第二次公投應該會是留歐佔上風，但一定也會是低空飛過半數，那麼脫歐派是不是可以要求第三次公投？如果每次公投都是以稍稍多於一半的票數通過一個議題，怎能說這是人民的意志，因為有一半的人不同意啊！但又有什麼議題會得到所有人的同意呢？即使已經成為法律還是有人不同意。而且恐怕有人要等到三次公投之後，才去搜尋歐盟是什麼，對英國有什麼影響，這樣的民主我寧可不要。

可是這不就是民主嗎？我說。另一位退休的大學教授接著答道：我投票選舉選出一個政黨去執行我贊同的國家政策，當然最好他成為執政黨，如果這個政黨讓我失望了，我下次就選別的政黨，這才是政黨政治。凡事訴諸公投的話，何必要有政黨？所有不滿意的政策統統拿出來公投，執政的政府要如何有效運作？為什麼納稅人付薪水給政策執行者，他們卻把責任推給許多沒有深入研究的選民？

另一位老太太開始引經據典，你們台灣也有個女總統吧？我們的柴契爾夫人有句名言The referendum was a device of dictators and demagogues.（公投是獨裁者和煽動者的工具）。英國脫歐公投就是最好的例子！的確，脫歐公投前假訊息亂竄的結果就是選民不假思索選了簡單易懂的口號，而不深究真假。柴契爾夫人1975年在國會中引述了這句話，日後被許多人認為是經典名句。

對公投我沒有學術了解，只能有直接的反應感想，我想多數人和我一樣。我一直十分不解台灣動不動就想公投的心態，柴契爾夫人的這句經典發言倒是深得我心。她的論點是，沒有憲法明確保障規範的公投，結果只會因為政治上的方便行事（political expedience）而犧牲了國會主權（parliamentary sovereignty）。身為一個凡事都得懂又都只懂一點的外電記者，我沒有公投或是憲法的像樣知識，但她的論點在我看來至今仍然適用。在這裡要說明的是，「民主」的看法定義各有不同，柴契爾夫人堅信的是國會主權，我認為是很有道理的。

公投把一個極為複雜的議題用一個單選題訴諸多數決，結果是不是經過深思熟慮符合多數人的利益？或是如柴契爾夫人所說，公投只是政客用來煽動無知或是輕信他人的民眾的工具，只是把該負的責任推給多數決罷了，而政黨政治下就不該有這樣的便宜行事。

當然有人要說：因為政治人物辦事不力，所以只能訴諸己力。而我一直深信的是，台灣在很多方面和其他國家相比沒有更好也沒有更差，政治人物亦然。例如英國前首相喀麥隆發動公投讓英國陷入噩夢後，早已一溜煙跑了全身而退，真真實實成了柴契爾夫人口中便宜行事的煽動者。

美國選出川普、英國公投脫歐後，不少評論都形容選民是gullible（輕信／容易上當）voters。在世界洪流中的台灣無法置外，我們並不比較愚蠢或是不經事，但我們也不會比人聰明許多，因此我們也一樣有很多容易上當的選民，他們在自身資訊不足下容易也願意相信網路流言，懶得思考，彷彿昨天才出生一般無知。

我們的困境在於：英美或是其他國家並沒有中國在旁鼓動這些gullible voters，我們的煽動者極有可能來自中國。英國退休外交官口中的脫歐公投鬧劇不論如何荒謬，結果還是不會影響英國身為一個人人承認的國家的事實，台灣則不然。在這種困境之下繼續把國家議題訴諸非黑即白二選一的公投，只會讓中國有更多機會操縱煽動到處充斥的gullible voters，而在沒有全面了解甚至被惡意誤導做出的公投決定，只怕會造成無可彌補的遺憾。

這篇文章 台灣需要更多公投嗎？ 最早出現於 樂聯網。

二○一六年全世界最重要新聞事件，當屬政治狂人川普贏得美國總統大選，其次就是英國人民於六月二十三日以51.89%多數公投通過脫離歐盟，但經歷二年的脫歐程序，二○一九年三月二十九日大限即將降臨，英國脫歐後的安排仍然充滿變數，不但英國命運未卜，歐盟也必須承受難以彌補的衝擊，脫歐公投的整個決策與實施過程、公投機制、及如何落實引起嚴肅辯論。令人憂慮的是熱中公投的台灣執政當局與政客到目前為止，似乎尚未從脫歐公投得到任何教訓與啟示。

一九五一年六國組成的「歐洲煤鋼共同體（ECSC）」開啟了 歐洲經濟整合之路，一九六七年英國稱為歐洲共同市場（Common Market）的「歐洲經濟共同體（EEC）」成立，一九九三年「馬斯垂克條約」生效，歐盟正式成立，並逐漸擴大為經濟、共同外交安全政策、及司法與內政的政治實體。在經歷慘痛的第一次、第二次世界大戰後，歐洲樹立了人類史上最卓越的合作典範，目前擁有二十八個會員國的歐盟，共有五億一千萬人口，GDP十九兆美元，已構成世界第二大經濟體。羅傑•布特爾在《歐盟大麻 煩》一書中，已對歐盟的挑戰及英國脫歐背景做了詳細分析。在英國正式脫歐後，歐盟進入新的分水嶺，隔著英吉利海峽的英國正在進行必要全面性調整，適應新的局面，脫歐是禍？是福？目 前難以斷定，但脫歐公投已在歷史上留下重要一頁，並成為現代公投理論與實務最重要案例。

在公投史中，英國脫歐公投的時程、複雜度及衝擊層面是前所未有的，一般選民難窺全貌，表面上是經濟利益驅動英國離開歐盟體系，但實際上英國的主權、政黨政治、國防、科技、交通、貿易、勞工、中小企業、跨國企業、教育文化、邊境管理、移民及外國人社福等都受到波及；在歐洲大陸，英國的脫離代表了歐盟的鬆動，暴露出存在已久的問題與挑戰，助長了歐債風暴以來的負面評價，如何填補英國離開的缺塊，確保歐盟完整將是嚴重挑戰。這些對台灣讀者來說可能過於生澀，透過增訂版的《歐盟 大麻煩》，可以得到更清晰、深入的理解，無論對深化專業知識及國際視野都有一定成效，而本文主要從公投面向，探討其對台灣的意義與啟示。

二○一八年十一月二十四日台灣舉行「九合一」選舉，選民同時領到十張公投票，這次公投類型分別共有三項創制、一項複決、六項關係重大政策，內容涵蓋同婚、能源電力、東奧正名及日本核食等，創下了台灣「公投件數最多、投票人最多」的紀錄。但在審議過程就爭議不斷，投票前政府鮮少為其政策辯護，公共辯論只是聊備一格，既不透明化，多數選民不知道公投案內容及意義，就逕行投票決定。公投結束後，政府罔顧最高與最新民意，似乎無意遵守公投結果。有人形容台灣從「鳥籠公投」演變為「烏龍公投」，民眾對公投的理念、制度及實務運作只有抽象的概念，淪為政客的工具。

英國脫歐公投影響深遠，所造成的衝擊，絕非台灣公投所能比擬，英國脫歐公投是否應該舉行？或脫歐、留歐的優劣點等？許多關鍵問題尚無定論，我們試圖從公投的價值面、制度面、實務操作面等探討，梳理出公投發源地的歐洲能為台灣年輕民主提供何種借鏡。

公投可促進民眾政治參與，提高對公共事務及政策的認知；提升人民社會責任感；及面對政治僵局，藉由全民公投決定，確定國家方向。但公投也有其限制與窒礙難行之處，如公投式直接民主很難有協商辯論的空間；一般民眾對複雜的政策議題興趣缺乏，而且也不易分辨利害，更難以做冷靜、深入思考；公投所涉及的議題既然具有高度爭議性，透過群眾攤牌式的決定，將使得衝突公開化、全面化；相對於折衝協商式決策，公投會面臨可能不易預測的社會成本。

在這些利弊下，許多政治與法律學者對於公投有所保留，他們認為議會政治是很好的制度，過度使用公投會破壞代議式民主的設計，有時甚至會僭越行政權，影響施政持續性與效率，結果往往並不令人滿意。

以全世界最民主國家瑞士為例，瑞士是公投典範，但對公投卻有最嚴謹的規範，除了通過門檻外，對於公投案內容有嚴格限制，甚至考慮到不得與立法權與行政權扞格不入。如聯邦層級的創制權僅限於人民對憲法的修正，複決權的主要對象是國會通過的法律。

雖然有人認為英國舉行脫歐公投是陰錯陽差的結果，前英國保守黨籍首相卡麥隆為了保護政權，承諾如保守黨在二○一五年贏得選舉，他就會在二○一七年前舉行歐盟去留公投。卡麥隆當時不認為保守黨會全面大勝，因此就沒有兌現選舉承諾的問題，有人形容卡麥隆無意間打開了地獄之門。但英國選民沒有依照卡麥隆劇本演出，全面贏得選舉的卡麥隆因此必須履行最初那個空泛的承諾。

保守黨佔多數的國會二○一五年十二月通過「二○一五歐盟公投法」，賦予脫歐公投法律基礎，立法目的就是決定英國是否要留在歐盟內。換而言之，不論脫歐公投是否因誤判造成？或是否符合英國利益？脫歐公投行動確是經過英國內部的討論，並經國會完成立法程序。同時，英國在一九七五年也曾舉行是否留在歐洲共同市場的公投，因此，舉行脫歐公投確實經過法律程序，並非全然是創舉，也被英國人民所認同，只是沒有預料到會通過。

或許因為當時認為脫歐公投絕不會過關，歐盟公投法立法倉促草率，對公投問題設計過於簡單化，造成誤導，讓選民以為脫歐是很單純的問題，且並未界定公投的地位及如何評估投票結果，象徵了英國對於脫歐沒有充分準備，國會在最短時間內完成立法只是帶來另一個災難的開始。一般民間社團規章對重大議題的投票表決都會有所規範，但歐盟公投法對於投票率及通過門檻都未觸及，只要簡單多數就可通過，這些都埋下以後的爭議與混亂的種子。

歐洲理事會主席圖斯克（Donald Tusk）因此批評堅持脫歐卻沒有安全配套措施的人，地獄已為他們準備了特別位子。反觀台灣的去年實施的十項公投案，只有一項廢除電業法第九五條第一項的「以核養綠」為行使創制權，其他都屬創制及重大政策案，如依照瑞士標準，許多議題根本不會成案。如與同婚有關的三個公投案都屬於創制，但國人對同婚議題有多少認識，也缺乏共識基礎，更從未充分討論，卻要一次確定未來同婚的法律規範，可以想像其結果絕不會解決問題，只是造成更多的對立與分化。

而公投法修正案廢除由專家組成的公投審議委員會，改由中選會只能做形式審核，管控機制空洞化，五花八門的議題都納入公投，比歐盟公投法立法過程更為鬆散，種下公投失敗的原因。在執行面，英國脫歐與留歐派態度嚴謹，攻防激烈，執政保守黨堅持留歐立場，更視為是政權保衛戰，脫歐的嚴重後遺症是 他們的主要訴求，也因此被批判打「恐怖牌」。脫歐派則主打英國為歐盟付出代多，得不償失，英國的主權逐漸被歐盟侵蝕，最重要的是中低階層的經濟條件只見惡化，脫歐派在英格蘭及威爾斯得到多數支持，使脫歐成為事實。留歐失敗，卡麥隆首相立馬下台，由於工黨無法取得組閣多數，保守黨繼續執政，由梅伊出任首相，負責後續脫歐談判及國會法定程序。

梅伊根據里斯本條約（Treaty of Lisbon）第五十條進行脫歐談判與安排，她必須面對立場強硬的歐盟及英國分歧的內部，無論是軟脫歐、硬脫歐、無協議脫歐、推遲脫歐、甚至再舉行公投，都有爭議，也無法達成共識。她與歐盟達成的協議以二百三十票之差在國會遭到創紀錄的挫敗。雖然面對近乎羞辱式的待遇，梅伊堅持不舉行第二次公投，以逃避脫歐的困境。她的理由崇高，也展現了相當的民主素養，梅伊認為，如舉行第二次公投等同完全否定第一次公投的合法性，如同兒戲，對贊成脫歐者難以交代，只會更擴大英國社會分裂，造成二度傷害。梅伊的堅持值得肯定。

另外，由於脫歐議題實在過於複雜，牽涉面向極廣，人民很難理解，無法深思熟慮，流於短暫的衝動。有人批判直接民主就是多數的暴力，公投就會有這種缺憾，但這些都是事後諸葛亮，已難以挽回大局。由於不確定性嚴重影響經濟及貨幣政策，英國央行已將二○一九年的經濟成長率從1.7% 下修到1.2%，也是二○○九年以來的最低點。由於不確定性比預期時程更長，企業界也感到悲觀，換而言之，英國終究難逃脫歐的中長期負面效應。

反觀台灣政治操作鑿痕斑斑，由於公投法門檻過高，民進黨於二○一七年主導修正公投法，將原來的「雙二分之一（超過二分之一選舉人投票，超過二分之一多數通過）」，修改為「四分之 一加簡單多數」，當時民進黨立法委員在議場舉著「人民做主 還權於民」的標語，躊躇滿志，不可一世；同時對於公投案的審核，由於取消了審議委員會，造成門戶大開，許多屬於創制性議題根本不適合公投，但也納入。但在二○一八年公投之後，發現處境不利，為防堵兩岸和平協議又醞釀修公投法，並大幅提高為「雙公投」門檻，從鳥籠到烏龍，現又要回到鳥籠，台灣公投隨著當權者喜好而更改，成為民主亂象，已喪失其公正性與權威性。

在公投議題確定後，政府單位及倡議團體對公投內容、目標、必要性及效力很少說明、並進行辯論，許多選舉人根本在不明就裡的情況下，依靠小抄投票，淪為政治操作的對象。如對禁止日本核食進口問題，這是個高度技術性、科學性的問題，又涉及台灣將來參與「跨太平洋夥伴全面進步協定（CPTPP）」，民進黨政府漫不經心，公投通過也等於斷送了台灣短期加入CPTPP的機會，對台灣參與區域經濟整合是一個重大挫敗。

而在公投結果出爐後，民進黨的態度與做法更是令人詬病，不是兩手一攤，迴避責任，就是根本不理會民意之所在。這次公投焦點「以核養綠」反對「非核家園」神主牌，在公投得到五百八十九萬票，佔54.42%的支持。各界也預期蔡英文政府會修正調整政策，讓核電重回二○二五年後的供電系統中。但民進黨政府背叛民意，變本加厲逕行宣布核一如期除役、核二與核三不延役、核四不重啟，在核三廠二號機於二○二五年五月準時除役後，台灣進入非核家園。

更有甚者，反深澳燃煤電廠及反空汙法公投得到更多的選民支持，民進黨政府拒絕核能電廠延役，卻堅持台中火發電廠機組免於除役，無意改善空汙問題，主政者選擇性尊重，或根本悖離公投的結果可以說是台灣公投的最大問題所在。

關於同性婚姻法案，行政院在公投後提出便宜行事、模糊不 清的「司法院釋字第七四八號解釋施行法」，顯然不符公投結果，未來必然會帶來更多的問題。

脫歐公投造成英國保守黨政府極大困難，左支右絀，甚至屈辱，但對人民的選擇只有尊重及實踐。根據里斯本條約第五十條，英國可以在任何時間停止脫歐行動，重回歐盟懷抱，或是在所有會員國同意下，推遲大限時間。但梅伊整府仍堅持要期限內完成，她必須尊重公投結果，並深刻理解任何延後或改變只會帶來更多不確定性，更大的傷害。

英國的脫歐公投及台灣的公投雖然不能相提並論，但有共同的缺失，特別是公投設計的法律基礎、運作機制、及其效力都應更為嚴謹，但對公投制度與結果的尊重，英國政府及人民明顯優於台灣，是一種成熟民主政治的體現，反觀台灣，執政黨已完全掌握行政與立法權，仍要操弄公投開民主倒車，扭曲公投的真 諦，絕非台灣人民之福。

前中央通訊社副社長　呂志翔 二○一九年三月

這篇文章 名家導讀－「英國脫歐公投的啟示」 最早出現於 樂聯網。