兩度誤判加上輕忽，二○一六年的「世紀公投」造成英國脫離歐盟成為事實，使歐洲陷入一片焦慮與困惑之中，說明了公投雖是最高民意表徵，也有其侷限性；直接民主可以彌補代議政治的不足，但有人認為直接民主是多數暴力，政治人物不得刻意操作公投，選民也不要迷信公投是萬靈丹，英國脫歐公投就是例證，也足為台灣作為殷鑑。
二○一六年全世界最重要新聞事件，當屬政治狂人川普贏得美國總統大選，其次就是英國人民於六月二十三日以51.89%多數公投通過脫離歐盟，但經歷二年的脫歐程序，二○一九年三月二十九日大限即將降臨，英國脫歐後的安排仍然充滿變數，不但英國命運未卜，歐盟也必須承受難以彌補的衝擊，脫歐公投的整個決策與實施過程、公投機制、及如何落實引起嚴肅辯論。令人憂慮的是熱中公投的台灣執政當局與政客到目前為止，似乎尚未從脫歐公投得到任何教訓與啟示。
一九五一年六國組成的「歐洲煤鋼共同體（ECSC）」開啟了 歐洲經濟整合之路，一九六七年英國稱為歐洲共同市場（Common Market）的「歐洲經濟共同體（EEC）」成立，一九九三年「馬斯垂克條約」生效，歐盟正式成立，並逐漸擴大為經濟、共同外交安全政策、及司法與內政的政治實體。在經歷慘痛的第一次、第二次世界大戰後，歐洲樹立了人類史上最卓越的合作典範，目前擁有二十八個會員國的歐盟，共有五億一千萬人口，GDP十九兆美元，已構成世界第二大經濟體。羅傑•布特爾在《歐盟大麻 煩》一書中，已對歐盟的挑戰及英國脫歐背景做了詳細分析。在英國正式脫歐後，歐盟進入新的分水嶺，隔著英吉利海峽的英國正在進行必要全面性調整，適應新的局面，脫歐是禍？是福？目 前難以斷定，但脫歐公投已在歷史上留下重要一頁，並成為現代公投理論與實務最重要案例。
在公投史中，英國脫歐公投的時程、複雜度及衝擊層面是前所未有的，一般選民難窺全貌，表面上是經濟利益驅動英國離開歐盟體系，但實際上英國的主權、政黨政治、國防、科技、交通、貿易、勞工、中小企業、跨國企業、教育文化、邊境管理、移民及外國人社福等都受到波及；在歐洲大陸，英國的脫離代表了歐盟的鬆動，暴露出存在已久的問題與挑戰，助長了歐債風暴以來的負面評價，如何填補英國離開的缺塊，確保歐盟完整將是嚴重挑戰。這些對台灣讀者來說可能過於生澀，透過增訂版的《歐盟 大麻煩》，可以得到更清晰、深入的理解，無論對深化專業知識及國際視野都有一定成效，而本文主要從公投面向，探討其對台灣的意義與啟示。
二○一八年十一月二十四日台灣舉行「九合一」選舉，選民同時領到十張公投票，這次公投類型分別共有三項創制、一項複決、六項關係重大政策，內容涵蓋同婚、能源電力、東奧正名及日本核食等，創下了台灣「公投件數最多、投票人最多」的紀錄。但在審議過程就爭議不斷，投票前政府鮮少為其政策辯護，公共辯論只是聊備一格，既不透明化，多數選民不知道公投案內容及意義，就逕行投票決定。公投結束後，政府罔顧最高與最新民意，似乎無意遵守公投結果。有人形容台灣從「鳥籠公投」演變為「烏龍公投」，民眾對公投的理念、制度及實務運作只有抽象的概念，淪為政客的工具。
英國脫歐公投影響深遠，所造成的衝擊，絕非台灣公投所能比擬，英國脫歐公投是否應該舉行？或脫歐、留歐的優劣點等？許多關鍵問題尚無定論，我們試圖從公投的價值面、制度面、實務操作面等探討，梳理出公投發源地的歐洲能為台灣年輕民主提供何種借鏡。
公投可促進民眾政治參與，提高對公共事務及政策的認知；提升人民社會責任感；及面對政治僵局，藉由全民公投決定，確定國家方向。但公投也有其限制與窒礙難行之處，如公投式直接民主很難有協商辯論的空間；一般民眾對複雜的政策議題興趣缺乏，而且也不易分辨利害，更難以做冷靜、深入思考；公投所涉及的議題既然具有高度爭議性，透過群眾攤牌式的決定，將使得衝突公開化、全面化；相對於折衝協商式決策，公投會面臨可能不易預測的社會成本。
在這些利弊下，許多政治與法律學者對於公投有所保留，他們認為議會政治是很好的制度，過度使用公投會破壞代議式民主的設計，有時甚至會僭越行政權，影響施政持續性與效率，結果往往並不令人滿意。
以全世界最民主國家瑞士為例，瑞士是公投典範，但對公投卻有最嚴謹的規範，除了通過門檻外，對於公投案內容有嚴格限制，甚至考慮到不得與立法權與行政權扞格不入。如聯邦層級的創制權僅限於人民對憲法的修正，複決權的主要對象是國會通過的法律。
雖然有人認為英國舉行脫歐公投是陰錯陽差的結果，前英國保守黨籍首相卡麥隆為了保護政權，承諾如保守黨在二○一五年贏得選舉，他就會在二○一七年前舉行歐盟去留公投。卡麥隆當時不認為保守黨會全面大勝，因此就沒有兌現選舉承諾的問題，有人形容卡麥隆無意間打開了地獄之門。但英國選民沒有依照卡麥隆劇本演出，全面贏得選舉的卡麥隆因此必須履行最初那個空泛的承諾。
保守黨佔多數的國會二○一五年十二月通過「二○一五歐盟公投法」，賦予脫歐公投法律基礎，立法目的就是決定英國是否要留在歐盟內。換而言之，不論脫歐公投是否因誤判造成？或是否符合英國利益？脫歐公投行動確是經過英國內部的討論，並經國會完成立法程序。同時，英國在一九七五年也曾舉行是否留在歐洲共同市場的公投，因此，舉行脫歐公投確實經過法律程序，並非全然是創舉，也被英國人民所認同，只是沒有預料到會通過。
或許因為當時認為脫歐公投絕不會過關，歐盟公投法立法倉促草率，對公投問題設計過於簡單化，造成誤導，讓選民以為脫歐是很單純的問題，且並未界定公投的地位及如何評估投票結果，象徵了英國對於脫歐沒有充分準備，國會在最短時間內完成立法只是帶來另一個災難的開始。一般民間社團規章對重大議題的投票表決都會有所規範，但歐盟公投法對於投票率及通過門檻都未觸及，只要簡單多數就可通過，這些都埋下以後的爭議與混亂的種子。
歐洲理事會主席圖斯克（Donald Tusk）因此批評堅持脫歐卻沒有安全配套措施的人，地獄已為他們準備了特別位子。反觀台灣的去年實施的十項公投案，只有一項廢除電業法第九五條第一項的「以核養綠」為行使創制權，其他都屬創制及重大政策案，如依照瑞士標準，許多議題根本不會成案。如與同婚有關的三個公投案都屬於創制，但國人對同婚議題有多少認識，也缺乏共識基礎，更從未充分討論，卻要一次確定未來同婚的法律規範，可以想像其結果絕不會解決問題，只是造成更多的對立與分化。
而公投法修正案廢除由專家組成的公投審議委員會，改由中選會只能做形式審核，管控機制空洞化，五花八門的議題都納入公投，比歐盟公投法立法過程更為鬆散，種下公投失敗的原因。在執行面，英國脫歐與留歐派態度嚴謹，攻防激烈，執政保守黨堅持留歐立場，更視為是政權保衛戰，脫歐的嚴重後遺症是 他們的主要訴求，也因此被批判打「恐怖牌」。脫歐派則主打英國為歐盟付出代多，得不償失，英國的主權逐漸被歐盟侵蝕，最重要的是中低階層的經濟條件只見惡化，脫歐派在英格蘭及威爾斯得到多數支持，使脫歐成為事實。留歐失敗，卡麥隆首相立馬下台，由於工黨無法取得組閣多數，保守黨繼續執政，由梅伊出任首相，負責後續脫歐談判及國會法定程序。
梅伊根據里斯本條約（Treaty of Lisbon）第五十條進行脫歐談判與安排，她必須面對立場強硬的歐盟及英國分歧的內部，無論是軟脫歐、硬脫歐、無協議脫歐、推遲脫歐、甚至再舉行公投，都有爭議，也無法達成共識。她與歐盟達成的協議以二百三十票之差在國會遭到創紀錄的挫敗。雖然面對近乎羞辱式的待遇，梅伊堅持不舉行第二次公投，以逃避脫歐的困境。她的理由崇高，也展現了相當的民主素養，梅伊認為，如舉行第二次公投等同完全否定第一次公投的合法性，如同兒戲，對贊成脫歐者難以交代，只會更擴大英國社會分裂，造成二度傷害。梅伊的堅持值得肯定。
另外，由於脫歐議題實在過於複雜，牽涉面向極廣，人民很難理解，無法深思熟慮，流於短暫的衝動。有人批判直接民主就是多數的暴力，公投就會有這種缺憾，但這些都是事後諸葛亮，已難以挽回大局。由於不確定性嚴重影響經濟及貨幣政策，英國央行已將二○一九年的經濟成長率從1.7% 下修到1.2%，也是二○○九年以來的最低點。由於不確定性比預期時程更長，企業界也感到悲觀，換而言之，英國終究難逃脫歐的中長期負面效應。
反觀台灣政治操作鑿痕斑斑，由於公投法門檻過高，民進黨於二○一七年主導修正公投法，將原來的「雙二分之一（超過二分之一選舉人投票，超過二分之一多數通過）」，修改為「四分之 一加簡單多數」，當時民進黨立法委員在議場舉著「人民做主 還權於民」的標語，躊躇滿志，不可一世；同時對於公投案的審核，由於取消了審議委員會，造成門戶大開，許多屬於創制性議題根本不適合公投，但也納入。但在二○一八年公投之後，發現處境不利，為防堵兩岸和平協議又醞釀修公投法，並大幅提高為「雙公投」門檻，從鳥籠到烏龍，現又要回到鳥籠，台灣公投隨著當權者喜好而更改，成為民主亂象，已喪失其公正性與權威性。
在公投議題確定後，政府單位及倡議團體對公投內容、目標、必要性及效力很少說明、並進行辯論，許多選舉人根本在不明就裡的情況下，依靠小抄投票，淪為政治操作的對象。如對禁止日本核食進口問題，這是個高度技術性、科學性的問題，又涉及台灣將來參與「跨太平洋夥伴全面進步協定（CPTPP）」，民進黨政府漫不經心，公投通過也等於斷送了台灣短期加入CPTPP的機會，對台灣參與區域經濟整合是一個重大挫敗。
而在公投結果出爐後，民進黨的態度與做法更是令人詬病，不是兩手一攤，迴避責任，就是根本不理會民意之所在。這次公投焦點「以核養綠」反對「非核家園」神主牌，在公投得到五百八十九萬票，佔54.42%的支持。各界也預期蔡英文政府會修正調整政策，讓核電重回二○二五年後的供電系統中。但民進黨政府背叛民意，變本加厲逕行宣布核一如期除役、核二與核三不延役、核四不重啟，在核三廠二號機於二○二五年五月準時除役後，台灣進入非核家園。
更有甚者，反深澳燃煤電廠及反空汙法公投得到更多的選民支持，民進黨政府拒絕核能電廠延役，卻堅持台中火發電廠機組免於除役，無意改善空汙問題，主政者選擇性尊重，或根本悖離公投的結果可以說是台灣公投的最大問題所在。
關於同性婚姻法案，行政院在公投後提出便宜行事、模糊不 清的「司法院釋字第七四八號解釋施行法」，顯然不符公投結果，未來必然會帶來更多的問題。
脫歐公投造成英國保守黨政府極大困難，左支右絀，甚至屈辱，但對人民的選擇只有尊重及實踐。根據里斯本條約第五十條，英國可以在任何時間停止脫歐行動，重回歐盟懷抱，或是在所有會員國同意下，推遲大限時間。但梅伊整府仍堅持要期限內完成，她必須尊重公投結果，並深刻理解任何延後或改變只會帶來更多不確定性，更大的傷害。
英國的脫歐公投及台灣的公投雖然不能相提並論，但有共同的缺失，特別是公投設計的法律基礎、運作機制、及其效力都應更為嚴謹，但對公投制度與結果的尊重，英國政府及人民明顯優於台灣，是一種成熟民主政治的體現，反觀台灣，執政黨已完全掌握行政與立法權，仍要操弄公投開民主倒車，扭曲公投的真 諦，絕非台灣人民之福。
前中央通訊社副社長 呂志翔 二○一九年三月
